Porto Alegre, segunda-feira, 11 de dezembro de 2017
   

Deputado Raul Carrion - PCdoB-RS

A Quem Serve O 2º Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano E Ambiental?

Raul K. M. Carrion*

Os “Planos Diretores” de desenvolvimento urbano – tornados obrigatórios pelo artigo 182 da nossa Constituição Federal nas cidades com mais de 20 mil habitantes - são comuns em grandes centros urbanos desde pelo menos o início deste século. Surgiram para ordenar o parcelamento do solo urbano, estipular regras para a edificação urbana e disciplinar o transporte coletivo e individual. Não foram nenhum invento “socialista” ou de regimes “centralizadores”. Ao contrário, surgiram da preocupação dos governos dos países capitalistas mais avançados com o desenvolvimento desordenado e caótico das grandes cidades, resultado da ação do “livre mercado”. Através de um mínimo de planejamento urbano, esses governos procuraram estabelecer regras que viabilizassem a vida urbana, colocando os interesses gerais da burguesia acima dos interesses particulares de tal ou qual setor da burguesia ou de tal ou qual capitalista.

    É natural que, em tempos de neoliberalismo e de “fundamentalismo de mercado”, esses Planos Diretores  passassem a ser atacados como limitadores do “desenvolvimento” e da “liberdade” de movimento dos grandes grupos econômicos, e passassem a ser alterados no sentido de se transformarem em instrumentos de incentivo ao capital privado. É nesse contexto que em 1995, por iniciativa da Secretaria do Planejamento, começaram as discussões visando alterar o 1º Plano Diretor de Porto Alegre, promulgado em 1979. Essa discussão – feita sob uma forma eminentemente técnica e um tanto hermética – tem mascarado uma acirrada disputa entre os interesses das amplas massas trabalhadoras e os interesses dos grandes grupos econômicos da cidade. Lamentavelmente, o projeto apresentado pela Administração Popular capitula em muitos aspectos à pressão neoliberal dos empresários da construção civil e dos especuladores urbanos (apresentados como “agentes criadores”, preocupados com o bem-estar da população[1]), que atacam o caráter normativo e “planejador” do atual Plano Diretor, acusando-o de “elitista” e “cerceador” do livre-mercado[2].

    Apresentamos, a seguir, nossas principais críticas à última versão, encaminhada pela Administração Popular à Câmara Municipal, do seu projeto de reformulação do atual Plano Diretor:

1.   O 2º PDDUA abre mão, em diversos campos, do caráter regulamentador do “planejamento”, substituindo-o pelo caráter fluído e casuístico do “gerenciamento”, à cargo do administrador de plantão[3]. Essa concepção de gerenciamento se expressa pela eliminação, na lei, de um grande número de dispositivos normativos, remetendo, o que deveria ser atribuição da lei, ao arbítrio do administrador. Isso torna o Plano Diretor muito mais permeável às pressões dos interesses imobiliários. Além disso, o “planejamento gerencial” admite o descumprimento das próprias normas legais através dos chamados “Projetos Especiais”[4] e das “Operações Concertadas”. E o art. 38 do novo Plano Diretor, cria Comissões Técnicas “integradas por diversos órgãos da Administração, tendo por atribuição o exame e deliberação de matérias relativas aos [...] Projetos Especiais”, excluindo do seu exame o Conselho do Plano Diretor (agora denominado Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental - CMDUA), única instância efetiva de participação popular. E justifica esse esvaziamento do seu poder de decisão de uma forma ridícula: “liberar o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental (CMDUA) para outras tarefas[5]!

2.   Em contradição com o discurso “participativo” e “anti-burocrático”, inúmeras atribuições do CMDUA lhe foram retiradas e repassadas aos órgãos administrativos (“burocráticos”) da Prefeitura. Para se ter uma idéia do grau de liberdade desse “gerenciamento”, a instalação de equipamentos de grande impacto - como crematórios, cemitérios, shopping-centers, horto-mercados, garagens de ônibus, estações de rádio, emissoras de televisão, penitenciárias, casas noturnas com mais de 200m2 - passará a depender unicamente de uma decisão administrativa, sem necessidade sequer de uma consulta ao Conselho[6]. Da mesma forma, algo tão importante como a criação de Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) de tipo I[7] e II[8] não precisarão passar por qualquer avaliação do CMDUA. Para completar, no Conselho, os “8 representantes de entidades não-governamentais, constituídas por entidades de classe, entidades empresarias, e entidades de representação e assessoramento do movimento sindical e comunitário” deixam de ser definidos em lei (como no atual Plano Diretor) e passam a ser “designados pelo Prefeito[9], perdendo totalmente a sua autonomia. E o seu funcionamento “bem como a forma de escolha de seus representantes, será disciplinado por Decreto do Poder Executivo[10]

3.   No seu conteúdo, o novo Plano Diretor abdica de enfrentar a questão chave dos vazios urbanos – que abarcam em torno de 40% das áreas urbanas de Porto Alegre e se encontram oligopolizadas por um punhado de especuladores. Procurando eludir o problema, a Administração Popular propõe o adensamento ainda maior de regiões já amplamente ocupadas – e muitas vezes saturadas (como o eixo da Assis Brasil, da Anita Garibaldi e outros) – e a ampliação da área urbana liberada para a produção predial (apesar da atual área urbana já ser capaz de abrigar uma população de até 2.500.000 pessoas). Nesse sentido, não parece ser “mera coincidência” a total ausência no projeto do 2º PDDUA de qualquer referência aos novos instrumentos conquistados na Constituição Federal de 1988 (art. 182) e na Lei Orgânica do Porto Alegre (art. 204) – como o IPTU Progressivo, o Parcelamento Compulsório, a Edificação Compulsória e a Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

1.   O Capítulo II (“Dos Dispositivos de Controle das Edificações”) do Título I (“Das Normas Gerais do Regime Urbanístico”), da Parte III (“Do Plano Regulador”), com seus inúmeros Anexos, é um dos mais técnicos e difíceis de abordar por não especialistas. Ao mesmo tempo, é nele – na disputa em relação aos Índices Construtivos e ao Solo Criado[11], ao Regime Volumétrico, aos incentivos para as garagens - que se movimentam os mais fortes interesses do setor imobiliário. Pela amplitude e complexidade das questões envolvidas, optamos por fazer neste item somente três observações gerais:

a)   Os Índices de Aproveitamento propostos concedem aos construtores uma elevação generalizada e gratuita (burlando a Lei do Solo Criado) dos Índices Construtivos para moradia sob a alegação da uniformização dos índices construtivos através da realização de uma “média” entre os Índices Construtivos para comércios e serviços e os Índices Construtivos para moradia. Só não é explicado que os índices, atualmente mais elevados, para comércios e serviços decorreram de uma política de incentivo à policentralidade da cidade, buscando o deslocamento para os bairros de uma parte do comércio e dos serviços. Hoje, que essa meta já foi atingida no fundamental e se observa uma saturação da demanda de construções para atividades comerciais e de serviços, caberia a retirada desses incentivos, e não a sua transferência - “de mão beijada” - para a construção de moradias. Assim, para tomarmos exemplos concretos, no bairro Petrópolis os atuais índices de 2,4 para comércio e serviços, e 1,0 para moradia, são transformados em um índice único de 1,9 (um aumento de 90% para a construção de moradias!). Já na Venâncio Aires, onde os atuais índices são de 2,9 para comércio e serviços e de 1,2 para residências, se “unifica” através dos índices 1,9 (aumento de 60%) no lado ímpar e 2,4 (aumento de 100%) no lado par. A aprovação dessas mudanças significará a doação de benefícios despropositados aos proprietários de terra da cidade, subtraindo recursos para investimentos públicos e para moradia popular, anulando na prática a Lei do Solo Criado. É interessante recordar as graves denúncias feitas em relação às administrações anteriores por concessões bem menores aos grandes construtores imobiliários.

b)   A pedido do SINDUSCON e de outras entidades empresariais – e com o pretexto de incentivar o mercado construtivo da cidade – o regime volumétrico proposto é extremamente liberal, permitindo, em diversas regiões, a construção junto às divisas de paredões com até 18 metros de altura12 , com evidente prejuízo para a qualidade de vida da cidade. Existe o consenso entre os arquitetos e engenheiros não diretamente envolvidos com a grande indústria da construção civil (a maior ganhadora com essas modificações) de que o atual projeto levará a um retrocesso que remete aos anos 1950, induzindo à construção de prédios no estilo “caixote” – aqueles que vão até a beirada do terreno e se levantam em uma perpendicular. A ocupação do terreno, atualmente limitada, em geral, a dois terços da área total, é estendida a até 100% do terreno, permitindo construções nas divisas. Aumenta-se a altura dos prédios sem o afastamento proporcional, hoje existente. É criada a figura da “Base”, que pode ocupar até 100% do terreno e alcançar 9 metros de altura, sem gastar Índice Construtivo algum. (é mais Solo Criado dado!) Conseqüências: impermeabilização do solo da cidade; menor ventilação dos prédios e da cidade; menor insolação dos prédios e da cidade; tudo isso expressando-se em pior condição de vida para a população.

c)   Com o argumento de favorecer a circulação de veículos na cidade, são concedidos incentivos escandalosos à construção de estacionamentos privados, inclusive comerciais13 , tanto no Centro, como nos bairros. Assim, se alguém quiser construir um estacionamento comercial de 20 andares no Centro da cidade, não gastará um único metro quadrado em Solo Criado e ainda poderá transferir os índices do respectivo terreno para outra área. Pergunta-se: por que não existem tais “benesses” para a produção de moradias populares? Para as construções feitas pelas cooperativas habitacionais de trabalhadores? Para a construção de escolas e hospitais? Essa política de incentivo indiscriminado à construção de garagens, além de ser socialmente injusta –  pois retira recursos do Solo Criado –  leva a um incentivo indireto ao transporte individual em detrimento do transporte coletivo. A sua conseqüência imediata será tornar o trânsito da cidade ainda mais difícil.

2.   Do ponto de vista do sistema de transporte, ao invés de priorizar o transporte coletivo em relação ao transporte individual (principalmente em veículos automotores), o novo Plano Diretor – dentro da lógica individualista, irracional e anárquica do capitalismo - induz à utilização massiva de automóveis para o deslocamento na cidade, inclusive para o Centro (onde, pelas características geográficas de Porto Alegre, afunila todo o sistema viário da cidade), através de generosos subsídios para a construção de garagens, inclusive comerciais (como já foi visto no item anterior). Seja para evitar a degradação ambiental, seja para evitar o caos no trânsito, tão característico dos grandes centros urbanos, o 2º PDDUA – ao contrário do que o faz – deveria desestimular o deslocamento em veículos particulares para o Centro. Pois o fundamental não é retirar os automóveis dos “acostamentos” das grandes avenidas e ruas centrais, mas retirá-los das próprias avenidas e ruas. Ao mesmo tempo, procurando romper com a lógica do modelo de transportes baseado no automóvel, devem ser incentivadas formas alternativas e multimodais de transporte (trem urbano, barco, bicicleta, etc.), necessariamente integradas.

CONCLUSÕES

            Situados os principais problemas do 2ºPDDUA, fica claro que os mesmos não são meramente “técnicos”, nem são assunto unicamente para arquitetos e engenheiros. Ao contrário, são questões que dizem respeito diretamente a todos nós, que mascaram uma acirrada disputa pela renda da terra e pela apropriação dos benefícios dos investimentos e obras públicas na cidade, pagas com o dinheiro de todos. E que, historicamente, vêm sendo apropriados pelos grandes proprietários de terras e pelos grandes construtores. Infelizmente o 2ºPDDUA não só não reverte esse quadro – como seria de esperar de um Governo aliado às forças populares – como o aprofunda ainda mais. Esperamos que ainda haja tempo para reverter esse quadro desfavorável e que esta discussão contribua para esclarecer os equívocos do 2º PDDUA, ajudando na mobilização de forças para alterá-lo.

 1 “impõe-se mais do que nunca a articulação entre o setor privado e o público, fazendo com que o primeiro aporte suas energias e criatividade sócio-econômica para a qualidade do conjunto” [Secretaria do Planejamento Municipal, PMPA. 2º PDDUA: Lei Comentada.1998, p. 5]

 2 “Programa de Gerenciamento do Plano Regulador [...] para viabilizar um processo de planejamento mais dinâmico, mais participativo e menos normativo” (...) “um programa de gerenciamento da aplicação das regras [...] que tornem o planejamento menos burocratizado.” [Idem, p. 23]

 3 “mudança do conceito de planejamento de normativo [...] para estratégico [...] Nesse sentido, a gestão toma uma importância muito grande” [Idem, p. 6]

 4 “Em Áreas Especiais e Projetos Especiais, o regime urbanístico poderá ser definido mediante aplicação de Regimes Especiais” [Idem, p. 68] “na forma de Projeto Especial, o SMGP poderá definir ajustes ou normas especiais, em função de situações específicas” [Idem, p. 77]

 5 Idem, p. 47.

6 Idem, p 54 e Anexo 5.3 do 2º PDDUA.

 7 “assentamentos [...] de baixa renda em áreas públicas ou privadas” [Idem, p. 60]

 8 “loteamentos públicos ou privados irregulares ou clandestinos” [Idem, p. 60]

 9 Idem, p. 48.

 10 Idem, p. 49.

11 O Solo Criado é um instrumento de regulação urbana que atribui a cada terreno um determinado potencial construtivo (definido pelo seu Índice Construtivo). Se o seu proprietário, dentro dos limites de altura permitidos pelo Plano Diretor, quiser construir mais do que o previsto, deverá pagar esse Solo Criado em dinheiro. A justificativa para essa cobrança é que uma construção altamente densificada (por exemplo, um edifício de 20 andares) demandará uma enorme ampliação dos serviços – água, luz, esgotos, vias de escoamento, escolas, hospitais, etc. – que serão pagos com dinheiro público; nada mais justo, portanto, que os particulares que lucram com a construção vertical paguem uma parte desses gastos. Exemplificando: em geral o Índice Construtivo permitido é em torno de 1,0; ou seja, se eu tenho um terreno de 100m2, posso construir 100m2 (por exemplo, 2 andares de 50 m2 cada um); se eu quiser construir 10 andares de 50 m2 cada um, totalizarei 500 m2, devendo pagar 400 m2 de Solo Criado. Os valores arrecadados através desse mecanismo irão para um Fundo de Desenvolvimento Urbano, que os aplicará em obras públicas e na produção de moradias para a população de baixa renda.

[1]  “impõe-se mais do que nunca a articulação entre o setor privado e o público, fazendo com que o primeiro aporte suas energias e criatividade sócio-econômica para a qualidade do conjunto” [Secretaria do Planejamento Municipal, PMPA. 2º PDDUA: Lei Comentada.1998, p. 5]

[2] “Programa de Gerenciamento do Plano Regulador [...] para viabilizar um processo de planejamento mais dinâmico, mais participativo e menos normativo” (...) “um programa de gerenciamento da aplicação das regras [...] que tornem o planejamento menos burocratizado.” [Idem, p. 23]

[3] “mudança do conceito de planejamento de normativo [...] para estratégico [...] Nesse sentido, a gestão toma uma importância muito grande” [Idem, p. 6]

[4] “Em Áreas Especiais e Projetos Especiais, o regime urbanístico poderá ser definido mediante aplicação de Regimes Especiais” [Idem, p. 68] “na forma de Projeto Especial, o SMGP poderá definir ajustes ou normas especiais, em função de situações específicas” [Idem, p. 77]

[5] Idem, p. 47.

[6] Idem, p 54 e Anexo 5.3 do 2º PDDUA.

[7]  “assentamentos [...] de baixa renda em áreas públicas ou privadas” [Idem, p. 60]

[8] “loteamentos públicos ou privados irregulares ou clandestinos” [Idem, p. 60]

[9] Idem, p. 48.

[10] Idem, p. 49.

[11] O Solo Criado é um instrumento de regulação urbana que atribui a cada terreno um determinado potencial construtivo (definido pelo seu Índice Construtivo). Se o seu proprietário, dentro dos limites de altura permitidos pelo Plano Diretor, quiser construir mais do que o previsto, deverá pagar esse Solo Criado em dinheiro. A justificativa para essa cobrança é que uma construção altamente densificada (por exemplo, um edifício de 20 andares) demandará uma enorme ampliação dos serviços – água, luz, esgotos, vias de escoamento, escolas, hospitais, etc. – que serão pagos com dinheiro público; nada mais justo, portanto, que os particulares que lucram com a construção vertical paguem uma parte desses gastos. Exemplificando: em geral o Índice Construtivo permitido é em torno de 1,0; ou seja, se eu tenho um terreno de 100m2, posso construir 100m2 (por exemplo, 2 andares de 50 m2 cada um); se eu quiser construir 10 andares de 50 m2 cada um, totalizarei 500 m2, devendo pagar 400 m2 de Solo Criado. Os valores arrecadados através desse mecanismo irão para um Fundo de Desenvolvimento Urbano, que os aplicará em obras públicas e na produção de moradias para a população de baixa renda.

 


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